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高明華:澄清對國有資本授權經營的模糊認識

來源:北京師范大學經濟與工商管理學院 | 2019-06-05 | 發布:經管之家

2019年4月19日,國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》(以下簡稱“《方案》”),這是對十八屆三中全會以來出臺的各種國資國企改革政策中關于“改革國有資本授權經營體制”的具體化。2019年政府工作報告在部署“深化重點領域改革,加快完善市場機制”時,將“加快國資國企改革”擺在突出位置,提出明確要求。2019年國企改革的重要任務之一即是著力改革國有資本授權經營體制,推進混改和股權多元化。可以說,國有資本授權經營是完善國有資產監管體制的重要組成部分,它直接關系著國企改革的深化,尤其是國企混改的成功。然而,不論在理論上還是在實踐上,關于國有資本授權,都還存在一些模糊認識。

一、誰來授權

誰來授權,就是要確定授權主體。而要回答這個問題,就要弄清國有資本經營的委托-代理鏈條,這個鏈條其實很清楚,就是全體人民-全國人大-國務院及其下屬監管機構-國有資本投資公司(或運營公司或集團母公司)(以下只簡稱“三類國資公司”)-所出資企業。在這個鏈條中,全國人大、國務院及其下屬監管機構都是國有資本出資人代表機構。從這個鏈條不難看出,授權主體是相對的。由于存在多個層級,每個層級對于下個層級都是授權主體,最頂層的授權主體是全體人民,最低層級不再是授權主體,而是被授權者。不過,對于企業形式的三類國資公司及其所出資企業來說,還存在董事會對經營層的授權關系。

實踐中,經常存在一種誤解,即把國務院甚至國務院國資委或財政部等機構作為最終的授權者,這顯然是錯誤的,它們只是全國人大授權的出資人代表機構。《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確指出,國有企業屬于全民所有。但是,全民是一個集合和抽象的概念,盡管在法律上他們擁有國有資本所有權,但不可能直接行使國有資本所有權,這和自然人不同。在這種情況下,就只能委托給全民的代表。這個代表只能是全國人大,不可能是國務院,更不可能是國務院的某個下屬機構,因為全國人大是全民選舉產生的,是直接代表全民的,而國務院則是全國人大選舉產生的。全民與全國人大之間是國有資本所有權行使的第一層委托-代理關系,而全國人大與國務院之間則是國有資本所有權行使的第二層委托代理關系,自2018年開始實施的國務院向全國人大常委會報告國有資產經營和管理情況,便基本體現了這兩層委托-代理關系。不過,從嚴格意義上,應該是國務院向全國人大報告國有資產經營和管理情況,而不是向全國人大常委會,因為全國人大常委會是隸屬于全國人大的,只是代表全國人大行使部分職權,不是全民的直接代表。

二、授什么權

從國有資本(或資產)授權的委托-代理鏈條看,不同層級的授權是不同的。

第一,全民對全國人大的授權是國有資本所有權行使的立法權和法律執行的監督權。《方案》明確提出,要加快推動國有資本授權經營體制涉及的法律法規的力改廢釋工作。盡管全國人大是全民的直接代理人,但它不可能直接行使國有資本所有權,因為它是一種代議和立法機構。但不直接行使所有權并不意味著放棄對所有權行使的監督,只是這種監督不是日常監督,而是規則監督,即它要負責國有資本監管和所有權行使的法律、規則起草,以及相應的守法、守規的檢查工作,行使國有資產“處置權”,決定利潤的分配與使用。

第二,全國人大對政府的授權是國有資本法律和規則的執行權。中央政府就是國務院,具體執行機構就是相應的國務院組成機構,如國資委、財政部,甚至還有其他部門,這是因為目前國有資產規模龐大,分布廣泛,既有營利性的,也有非營利性的,前者就是國有資本,后者只能稱為國有資產,而不是資本,因為資本是要增值的,而非營利性意味著不能增值。

目前營利性質的國有資產(即國有資本)的監管機構主要是國資委和財政部(針對金融資本),非營利性質的國有資產的監管機構則主要是財政部。兩類國資的授權差異很大。對于營利性部分,監管重點是國有資本是否在合規經營中創造更多利潤,即重在監督資本增值,少管甚至不管人和事;對于非營利性部分,則是全面監管,既要管資產,也要管人和管事,以保證這部分國有資產得到合理配置和有效利用,如果追求盈利,則會損害公眾利益。所謂國有資本經營授權,其實就應該是針對營利性部分的。由于兩類國有資本(資產)經營的授權不同,出資人代表機構就必須制定不盡相同的監管權力清單,采取不盡相同的履職方式。以下的分析就限于營利性部分,即國有資本。

第三,政府(國務院及其下屬監管機構)對三類國資公司的授權是國有資本價值的經營權。國有資本所有權是一種財產權利,而不是行政權力,因此政府及其下屬監管機構不能直接經營國有資本。財產權利體現的是所有人與非所有人之間對財產的占有和支配關系,它可以分解和轉移,可以進入市場進行平等交易,而行政權力體現的則是政府機構對個人和社會組織的支配關系,它具有強制性,不能進入市場進行交易。如果讓政府機構行使國有財產權,則極可能使國有財產權的行使具有某種行政強制性質,加之政府機構不是真正的國有資本所有者,從而極易侵害市場交易主體雙方的利益。因此,對國有資本的經營權只能交給企業形式存在的三類國資公司。三類國資公司通過控股、參股其他企業(所出資企業),從事國有股權經營及金融資本的營運,以此謀求國有資本增值的最大化,其具體經營決策除了應符合國家頒布的法律、法規和政策,并接受有關監督部門依法監督檢查外,不受任何部門的行政干預。

第四,三類國資公司對其所出資企業的授權是國有資本實體經營權。前者主要履行股東權利,即根據其股權比例在后者的重大決策(含人事)和收益分配上享有與其股權對應的權利。

三、如何授權

全民對全國人大、全國人大對政府的授權相對簡單,一般通過法律來確定。而政府及其下屬監管機構對三類國資公司的授權,以及三類國資公司對其所出資企業的授權,則由于傳統思維的影響,則很容易越權,管的過多過細,導致被授權者缺乏足夠的激勵和動力。

政府及其下屬監管機構作為國有資本所有者的代理人,其監督對象是其直接的授權對象,即三類國資公司,而不能越權監督三類國資公司所投資的企業,后者應由三類國資公司直接監督。全國人大應通過立法明確政府及其下屬監管機構以下監管權力:一是定期或不定期檢查三類國資公司的各種報告,尤其是財務報告;二是要參與(但不干預)三類國資公司董事會的戰略決策,一旦發現三類國資公司董事會違反法規或程序,及時給予提醒,以盡可能提高企業決策的科學性;三是對三類國資公司任何人員,尤其是董事會和高管人員,依法依規提出質詢,以及時發現國有資本投資公司可能存在的問題,以及國有資本運營目標實現情況。但這種質詢不能超越全國人大對政府及其下屬監管機構授予的權力清單。監督報告可以公開,以接受大眾監督。

法律還應明確政府及其下屬監管機構的監督責任,責任要落實到人,對于因監督不力而造成國有資本損失或低效時,有相應的問責制度和程序,問責力度要足夠大,以對監督者的監督產生壓力。同時,對于監管成效,也要有相應的評價和激勵制度。

政府及其下屬監管機構對三類國資公司的監督,以及三類國資公司對所出資企業的監督主要包括三個方面,即對“資本”的監督、對“人”的監督和對“事”的監督,但這三個方面中,對“資本”的監督是核心。

十八屆三中全會提出,要“以管資本為主加強國有資產監管”,這是對過去“管資產與管人、管事相結合”國有資產監管體制的新突破。這種突破包括兩個方面:一是從管理向監督的轉變;二是從全面監管向重點管資本的轉變。

實際上,“管資本”與“管人”和“管事”三者之間并沒有嚴格的界限。從現代企業出資人角度,“管資本”涵蓋著“管人”和“管事”,就是說,出資額度的大小決定著出資人在企業中的話語權,這是公司治理的基本原則。但這并不意味著,出資人或授權者直接決定所出資企業或被授權者的所有人、財(資本)、物(事)。對于具有營利性質的國有資本來說,管資本的核心是價值管理,即主要考慮國有資本增值而不必太在意采取何種方式實現這種增值。至于對“人”的監督,則是按照法律程序選擇自己的代理人進入企業董事會,所謂對“人”監督實際上就是對所派代理人的監督。通過這個代理人,把自己的意志傳導給董事會。董事會職權必須得到保障和有效落實。

需要注意的是,對于國有獨資的三類國資公司,政府及其下屬監管機構的意志基本上都會得到貫徹,甚至是全面貫徹。但也不盡然,比如,如果法律明確規定三類國資公司是營利性的,那么,政府及其下屬監管機構就不能夠把非營利性的政策性項目強行交給三類國資公司,除非給予足夠補償,否則,就剝奪了三類國資公司的獨立法人地位。但三類國資公司的盈利,是必須要分紅給政府的,然后再通過政府回報給全民。

就三類國資公司對所出資企業來說,前者通過委派的代理人傳導給后者董事會的意志的落實程度,要取決于后者是獨資公司還是混合所有制企業,以及混合到多大程度。換言之,取決于后者所有董事基于法律地位平等基礎上的充分討論,只有如此,才能既尊重各方股東,又保證企業的獨立性,使得企業能夠真正實現自主經營。

對于總經理的選聘,不論是三類國資公司還是其所出資企業,上層授權者均無權直接決定。按照公司法,總經理應由董事會聘任,董事會甚至可以聘任有能力的民營企業家。而如果上層授權者直接任命總經理,則既不合法,又使董事會不必承擔選錯經營者的風險和責任。

至于對“事”的監督,上層授權者應特別慎重,應該通過相關法律規則嚴格界定清楚“管事”的范圍,出資人代表機構制定權力清單時應特別關注這一點。從嚴格意義上說,對于三類國資公司及其所出資企業,它們的行為只要合規合法,上層授權者是不能隨意干預的。上層授權者可以根據法律法規列出負面清單,即哪些事不可以做,但不應規定哪些事企業可以做,那是企業自主經營范疇。

四、如何接受授權

實踐中存在一個比較突出的問題,就是被授權者不敢接受授權,或者不敢接受全部授權,這主要體現在政府及其下屬監管機構對三類國資公司的授權、三類國資公司對其所出資企業的授權,以及公司中董事會對總經理的授權方面。究其原因,是職權界定不清,授權者經常越權,以及規則不太符合市場規律。

國有資本經營有條紅線,即不能造成國資流失,而且一旦發現造成國資流失,將被終身問責。嚴禁國資流失本沒有問題,但在責任不清,授權者經常越權的情況下,接受授權的風險是很大的。以董事會對總經理的授權為例,從公司法看,二者的職權界限是很清晰的,即董事會作為投資者的代理人,負責公司的戰略決策;以總經理為首的經理層則負責落實董事會做出的戰略決策,擁有日常經營決策權。但現實中二者的職權卻經常出現交叉。在我國,董事長被明確為公司“一把手”,這種做法導致的一個結果就是董事長變成了經理人,他可以全面干預總經理的日常經營決策,而在日常決策出現錯誤或失誤時,董事長卻又可以推脫責任,認為這是總經理的權力范圍,這無疑會嚴重影響總經理獨立行使權力并獨立承擔責任,致使其應該獲得的授權不敢接受,嚴重影響其經營動力。在這種情況下,即使賬面上沒有造成國資流失,但經營不力,也是一種國資流失。

如何使總經理愿意接受授權,并通過這種授權,保證企業經營活力,進而使國資實現最大化增值?基本路徑是:一是放權。這里的“權”是指經營權,總經理的經營權可以無限大,但要符合兩個條件,其一是總經理經營行為要合法合規;其二是總經理行為要符合董事會的戰略決策。二是激勵。這里的激勵包括物質激勵和聲譽激勵。激勵應該達到使總經理感到努力工作的收益大于成本的程度。三是合規和責任。規則尤其是法律規則要達到使總經理感到違規違法不值得的程度;而且責任要清晰,清晰到使總經理能夠準確預知違規違法需要自己承擔多大程度的處罰。

這里需要特別注意,規則一定要符合市場規律,目前對國資流失的判斷就經常存在主觀性較強的問題,這源于國資交易規則的不盡合理。比如國資交易價格的確定,既有規則基本事前確定了價格,其實交易價格的確定應該是在充分信息、充分競價的基礎上基于交易雙方的談判來確定,而不是事前人為規定一個價格或價格區間。在此規則下,決策者是不敢接受相應的授權的,即使接受,在實際決策時也會瞻前顧后,從而可能貽誤市場機會。

以上關于董事會對總經理授權的論述同樣適用于政府及其下屬監管機構授權方面,如果政府動用行政權力,在授權后把對企業的監督變成干預,則被授權者就會存在很大顧慮。如上所述,政府及其下屬監管機構是作為出資人代表存在的,履行的是財產權利,而非行政權力。

來源:《中國黨政干部論壇》,2019年第5期


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